王雍君:任务式绩效评价亟需升级为实绩式绩效评价


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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家)

摘要 耗费不菲且形式意义远大于实质意义的任务式绩效评价,亟需全面精简和升级为高度实用的“3-3-3-4实效式绩效评价”:(1)3项预算门槛测试,即成本效益分析、最低费用法和预算缺口测试;(2)3步骤评价,即把少量关键绩效指标(KPI)首先编入预算草案,预算执行阶段定期自动跟踪KPI,预算评审阶段对KPI进行考核并与奖罚挂钩;(3)3层级评价,即依次评价总额绩效、配置绩效和运营(支出使用)绩效;(4)4项参与式评价,即评价预算编制阶段的公众需求表达,公众在预算草案审查阶段的方案反映,公民的预算执行评论,以及预算评审阶段的公众抱怨与救济。若伴随坚定持续的政治承诺,此举可望迅速把“全面预算绩效管理”推进到一个花钱最少、收效最大的轨道上。

关键词 任务式绩效评价 实效式绩效评价3-3-3-4绩效评价 KPI

引言

自2015年新《预算法》实施和2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布后,预算绩效管理进入了一新的“爆发期”。各级政府为此投入了巨额资金用于推进此项工作,第三方评价机构继续增长。这些机构大多没有专业资质门槛,但这并不影响从部门与机构委托评价中获得大量“订单”。日趋激烈的“订单竞争”不断压缩获利空间,但巨大的订单规模使这些机构仍可获利,诱发更多的新增机构参与竞争。

基于若干理由,“对当前的绩效评价运动本身立即实施绩效评价”的重要性和紧迫性日益突出。最重要的理由是:任务式绩效评价模式主导下的绩效评价运动,其评价质量和收益令人存疑,但投入其中的财政资金相当可观,全国而言很可能是天文数字,并且仍在增加。

如果采用需求面视角,令人存疑将变得更加可信。一般地讲,纳税人关切的目标与利益是否得到充分改善,才是“评价绩效评价收效”的普适标准。纳税人有权设问:我们为绩效评价运动支付了这么多钱,究竟获得了什么改善?公共服务的数量、质量、成本、及时性、平等性、可得性的改善(如果存在),究竟反映在何处?这样的设问,不只是纳税人的权利,也十分契合“以人民为中心”的发展理念。

另一个合理设问的视角是供给侧:公共预算和公共支出管理(PEM)绩效是否被改善?改善发生于总额绩效、配置绩效还是支出使用绩效层级上?这些改善与付出的巨额投入相称吗?

一旦从纸面话语转向正视客观真实,两类设问的答案很可能令人失望。如果情形确实如此,认真审视当前盛行的任务式绩效评价的缺陷和弱点,就变得合情合理并极具重要性紧迫性。

考虑到应对新冠疫情的冲击,更是如此。时下的中国仍在为应对三大冲击而不懈努力,这就是经济冲击、公共卫生(与相关服务)冲击,以及财政收入冲击。一方面财政压力如此之大,另一方面任务式绩效评价消耗的支出如此之多而收效存疑,两者间的鲜明对照,客观上要求把象征意义远大于实质意义的任务式绩效评价模式,尽快转换和升级为“花钱极少、收效极大”实效式绩效评价模式。巨额的财政资金将从中释放出来,转入其他优先级更高的政策领域和用途上。

更重要的是,实效式绩效评价蕴含的收益潜能大得多。当务之急,莫过于在坚定持续的政治承诺下,充分激发这些潜能。支出节约和潜能激发带来的“双重改革红利”之大,很可能远高于想象。

本文接下来将致力澄清实效式绩效评价框架和关键细节,即“3-3-3-4绩效评价”模式。

一、3项预算门槛测试:预算筹划阶段

预算筹划阶段指预算草案编制之前,确定哪些项目(和其他事项)应“纳入预算”的阶段。哪些项目纳入或不纳入预算不仅攸关错综复杂的利益取舍,也直接影响公共预算的所有功能与目标。

这个主题即预算竞争(budgetary competition),本质上由政治力量主导以引导政策方向的正确性,但技术健全性对防止“劣币驱逐良币”同样至在紧要。此类现象相当常见,既损害公众利益,也损害治理能力。狭隘利益驱使的寻租活动、腐败和舞弊,加剧了“劣币驱逐良币”的风险。

因此,把预算筹划阶段的技术健全性测试作为推进实效式绩效评价模式的起点,既是适当的也是必需的。在项目是否纳入预算主要由“领导决定”,以及“财政投资评审”机制颇不充分的现状下,尤其如此。

技术健全性的以下3项测试有助于系统降低“劣币驱逐良币的”风险:

· 成本效益分析测试

即便对“领导项目”或“政治项目”而言,采用严格的、符合商业标准的成本效益分析,也有助于提前预见可预见的非意愿后果,从而作为弥足珍贵的纠错机制,在公共决策程序中发挥独特作用。该机制帮助阻止总成本大于总效益的“劣币”进入预算,但只有在被当作一项正式的门槛条件时,才有此效。

· 最低费用选择法测试

即便总效益大于总成本的项目,亦需接受最低费用选择法测试,以确保那些最优解决方案(best solution)被优先选择。在“污水治理”项目中,可供选择的解决方案包括关闭污染源、化学方法的水体净化、生物方法的水体净化等。在达成相同目标的前提下,费用最低的方案应被优先选择。

· 预算缺口测试

通过以上两项测试的项目,其成本(cost)、支出(expenditure)和资金也可能被人为低估或高估,从而预留缺口。伴随项目投资决策而来的配套资金缺口被系统低估的现象,在实践中相当常见,涉及项目生命周期的前期筹划、建设和运营阶段。为降低“完工即闲置”的风险,以及项目维护不及时招致服务不充分的风险,在预算筹划阶段即准确估算完工后至少1-3年的维护运营支出和相应资金来源,有必要作为“纳入预算”的重要门槛条件。同样重要的是:成本核算不实的项目不应被允许开工建设